2002年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第27次会议通过《关于刑法第三百八十四条第一款的解释》，对挪用公款“归个人使用”的含义做出了解释，规定了挪用公款“归个人使用”的三种具体情形：（1）将公款供本人、亲友或者其他自然人使用的；（2）以个人名义将公款供其他单位使用的；（3）个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的。而在这之前，关于“归个人使用”的含义却颇多争议。刑法修订前后,对此也曾有过不同的司法解释。本文通过这一问题的主要争议和相关解释的回顾与比较，通过对作为挪用公款犯罪的“挪用”特征的分析，就如何理解和适用最新立法解释问题,提出了见解。

一、对解释制发背景、过程的简要回顾

挪用公款罪客观方面的特征除了利用职务上的便利未经合法批准，擅自动用公款外，还必须将挪用的公款“归个人使用”。“归个人使用”是否应该成为挪用公款罪构成的必备要件，理论界虽有人提出过不同的看法，但多数意见还是持肯定态度的，认为“挪用公款”的本质是利用职务上的便利改变公款的正确使用形式，将公款挪作私用，谋取私利。“公款私用”是本罪社会危害性的主要表现,所以，“归个人使用”应该是挪用公款罪构成的必备要件。但司法实践中，在如何把握和理解“归个人使用”的问题上，却存在很多争议,这些问题的焦点是：挪用的公款最终由企业事业单位、机关、团体使用，是否一概不认定为“归个人使用”？何种条件下可以认定？将挪用的公款给私有公司、企业使用的是否属于“归个人使用”？为便于司法部门更准确地理解刑法关于挪用公款罪的这一客观要件，刑法修订前后，就挪用公款“归个人使用”问题'最高人民检察院和最高人民法院先后多次做岀司法解释。1989年11月《最高人民法院、最高人民检察院关于执行〈关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定〉若干问题的解答》规定:挪用公款后,为私利以个人名义将挪用的公款给企业事业单位、机关、团体使用的，应视为挪用公款归个人使用；1998年5月9日，最高人民法院针对修订后的刑法发布了《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》，对挪用公款归个人使用的问题做出如下规定:《刑法》第384条规定的“挪用公款归个人使用”，包括挪用者本人使用或者给他人使用;挪用公款给私有公司、私有企业使用的,属于挪用公款归个人使用。由于该解释没有对将挪用款给国有公司、企业事业单位、机关、团体使用的情况做出规定，使理论界和司法部门就挪用款最终由国有单位使用时是否一概不能认定为“归个人使用”的问题又产生了分歧。而且，由于该解释将私有公司、企业一律视为个人，导致与最高人民法院随后制发的《审理单位犯罪案件具体应用法律的解释》中关于“具有法人资格的私营公司、企业”属于“单位”的规定相冲突，在理解和适用时产生了混乱。为准确适用法律，最高人民法院于2001年10月17日发布了《关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释》（以下简称司法解释）规定:国家工作人员利用职务上的便利，以个人名义将公款借给其他自然人或者不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业等使用的,属于挪用公款归个人使用;国家工作人员利用职务上的便利，为谋取个人利益，以个人名义将公款借给其他单位使用的，属于挪用公款归个人使用。该司法解释既对1998年司法解释中将私有公司、企业一律视为个人的规定进行了修正,又明确了可视为挪用公款归个人使用的将公款借给其他单位使用的条件。尽管在具体适用和理解该司法解释时，还可能存在需要进一步明确的问题,但该司法解释的可操作性相对校强，我们也比较赞同其基本观点。2002年4月28日全国人大常委会通过的《关于刑法第三百八十四条第一款的解释》（以下简称立法解释），以与上述司法解释不同的文字表述方式和不同的解释对象（“归个人使用”和“挪用公款归个人使用”），做出了内容不完全一致的解释。从立法解释优于司法解释的效力要求出发，在当前的司法实践中，对立法解释必须正确理解并予以适用。

二、正确理解和适用立法解释的前——把握''挪用"的法律特征

从文字表达形式上看，立法解释不同于以往的司法解释，它只是对挪用公款后哪几种情形属于“归个人使用”进行了解释，而不是对“挪用公款归个人使用”的整体行为特征作解释，所以，在适用立法解释处理具体案件时,不能因为犯罪嫌疑人或被告人的行为符合其中的一种情形就认定为“挪用公款归个人使用”,还必须考察其行为是否同时符合“挪用”的法律特征。如果忽略“挪用”的特征作简单理解，势必导致在挪用公款犯罪认定上的扩大化。如某国有企业的法定代表人未经集体讨论，决定并指令财务部门采用财务上的变通手段从公款中支出2万元并以企业名义补助给某位得绝症的职工，如果仅因其行为符合立法解释规定的第一种情形，而不考察“挪用”的私利性、秘密性、个人意志性等特征,就会将违反财务制度的一般违法行为作为挪用公款罪定罪处罚。因此，为了准确理解和适用立法解释,有必要揭示作为挪用公款犯罪的“挪用”的法律特征。

关于“挪用”的法律特征，刑法条文本身并没有规定，也没有相关的法律解释予以明确阐述，但学术界有不少人围绕挪用公款罪的构成要件，从不同的角度对此进行过不同的概括，希望通过对“挪用”特征的把握，更准确地反映挪用公款罪的主客观特征，从而使挪用公款罪的认定更符合刑法的立法本意。我们认为,作为挪用公款犯罪行为的“挪用”应当具有以下主要特征：

1.“挪用”的非法性。即行为人未经批准或者许可（包括直接明示的许可或间接明示的默许），违反国家法律、行政法规、规章或者其他有关财经管理的规章制度的规定,擅自动用公款，挪归个人使用。挪用的非法性不仅表现为违反国家法律、法规或者有关财经管理规章的规定，而且表现为未经合法批准、许可。也就是说，“挪用”的非法性应同时包括行为性质上的违法性和审批程序上的擅自性。

2.“挪用”的私利性。即为了挪用者个人的利益而擅自动用公款归个人使用。私利性反映了通过公款私用谋取个人利益的目的和动机,是构成“挪用”所必备的要件。只有为私利动用公款才具有应受刑罚处罚的社会危害性。也就是说,即使未经批准,违反规定将公款挪归个人使用，如果是为了公共利益,具有公利动机，就不宜以“挪用”定性。

3.“挪用”的秘密性。在多数情况下，挪用行为是秘密进行的，但也有以合法形式掩盖下的“公然”进行。所以，挪用的秘密性主要不在于行为方式上的隐蔽性,而在于行为人对挪用公款的私利目的、公款被挪用后的实质用途及合法形式掩盖下的非法手段的隐瞒性。从挪用的本质来看，相对于合法使用公款的行为而言，行为人“不可告人”的主要还是将公款挪归私用的目的。公开表明私利目的的“挪用”，是不存在的。

4.“挪用”的个人意志性。刑法上的挪用只能由个人意志决定，由单位意志决定的将公款给个人使用的单位行为，不属于“挪用”。

可见，作为挪用公款犯罪行为的“挪用”，不是简单意义地将公款移作他用,而是蕴涵着丰富的法律意义，需要结合立法的精神和挪用公款犯罪的特征去加以理解。由于立法解释仅对挪用公款后“归个人使用”的情形作规定，而挪用公款犯罪的客观行为又往往表现为“挪用公款”与“使用公款”的整体行为，难以孤立地、相互割裂地考察，因此，有必要将把握“挪用”的特征作为理解和适用立法解释的前提。

三、关于“将公款供本人、亲友或者其他自然人使用"的情形（情形一）

立法解释规定的“归个人使用”的第一种情形就是“将公款供本人、亲友或者其他自然人使用”这实际上是刑法条文中“归个人使用”的文字本身所表示的含义。因为“个人”就是相对于法人或其他单位的自然人，“本人”、“亲友”和“其他自然人”实际是自然人类型。将挪用的公款给自然人使用，是挪用公款“归个人使用”的典型形式，所以，不应该再附加其他条件，这是在司法实践中比较容易把握的。问题是，立法解释只是解释了“归个人使用”的含义,在分析具体案件时，还要看被使用的公款是否是被“挪用”的。如果公款的取得在主客观两方面不符合“挪用”的特征，就不能轻易地以“公款被自然人使用”为由而认定为挪用公款罪。如前所举的例子，尽管某国有企业的2万元公款经企业负责人一人决定被某职工个人使用了，但由于企业负责人并非出于私利目的，而是以法定代表人的身份并以单位名义通过财务公开地支付，显然不能以犯罪论处。司法解释在对“挪用公款归个人使用”的含义作解释时，在“将公款借给其他自然人……等使用”前，加上了“以个人名义”的条件，就是考虑了“挪用”的私利性和个人意志性等特征。

另外，在理解立法解释的第一种情形时,还有一个问题需要进行探讨，即将挪用款供无法人资格的私营独资企业或私营合伙企业使用的,是属于“供其他自然人使用”还是立法解释后两种情形所指的“供其他单位使用”。这涉及到对无法人资格的私营独资企业或私营合伙企业主体资格的认识问题。刑法中“单位”的含义实际上并不十分明确,立法机关也没有就此问题作过立法解释。根据最高人民法院《关于审理单位犯罪案件具体适用法律有关问题的解答》的规定，不具备法人资格的独资、私营企业不属于“单位”，而司法解释又将“不具有法人资格的私营独资、私营合伙企业”与“其他自然人”并列，以表明“自然人”不包括不具备法人资格的独资、私营企业的态度。根据最高人民法院的两个司法解释，不具备法人资格的私营独资企业、私营合伙企业既不是单位，也不是自然人。立法解释不单列公款使用人为上述两类企业的情形，是遗漏解释还是对“单位”和“自然人”的范围有不同于最高人民法院两个司法解释的理解，我们尚不得而知。现实生活中，挪用的公款被用来供不具备法人资格的私营独资企业、私营合伙企业使用的情况很多,如果不将这两类企业归入“自然人”或“单位”的一种情形，势必造成很多挪用公款犯罪被放纵的后果。究竟如何理解“不具备法人资格的私营独资企业、私营合伙企业”的主体资格问题,还需要立法机关在以后的立法解释中予以明确。笔者倾向于认为,为了有利于打击挪用公款犯罪,就目前的立法解释来看，还是将这两类企业作为情形一中的“其他自然人”来理解比较恰当。理由是:根据1999年颁布的《个人独资企业法》的有关规定，私人独资企业由一名自然人投资设立，其企业财产归投资者一人所有，其财产性质是一元性质。个人独资企业与普通自然人虽有区别，但他只是自然人的一种特殊形式，是自然人权利能力和行为能力在法律上的延伸。而根据1997年颁布的《合伙企业法》的有关规定,现阶段我国合伙企业仅限于以自然人为合伙人的企业。合伙人在合伙协议签订后,按照合伙协议的规定以货币、实物、工业产权等形式出资，从而组成合伙企业财产。合伙企业法的规定明确了合伙企业的财产性质，即合伙企业的财产由合伙人个人投资组成，且各合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任。因此，我国现阶段依法设立的合伙企业在主体地位上实际可以视为几个自然人的组合。根据现有法律，不具备法人资格的私营独资企业和私营合伙企业都可以纳入第一种情形所指的“其他自然人”的范畴。

四、关于“以个人名义将公款供其他单位使用"的情形（情形二）

立法解释规定的“归个人使用”的第二种情形就是“以个人名义将公款供其他单位使用”。如果说，将挪用的公款“供本人、亲友或者其他自然人使用”是挪用公款“归个人使用”的典型形式，那么要将挪用公款“供其他单位使用”视为“归个人使用”必须附加其他条件以使行为的本质符合“归个人使用”的特征。立法解释将以“归个人使用”论的“供其他单位使用”的情况又分了两种情形，即立法解释的情形二和情形三。情形二在“供其他单位使用”的前提下仅附加了“以个人名义”一个条件，而司法解释在对“挪用公款归个人使用”的含义作解释时,附加了“以个人名义”和“为谋取个人利益”两个条件。如前所述,由于立法解释和司法解释解释的对象不同，在理解立法解释的第二种情形时，同样要注意把“挪用”的特征与“以个人名义将公款供其他单位使用”的行为结合起来考察。为了体现“挪用”的违法性、私利性、个人意志性等特征，当行为人“以个人名义”将公款“供其他单位使用"时，还必须考察其是否为谋取个人利益、代表个人意志擅自动用公款。如某单位负责人为了让本单位资金能通过投资活动获取高额回报，以提高职工的福利待遇，未经集体讨论令财务人员将数10万元公款打入某公司账户，并以个人名义入股（该公司要求只能以个人名义入股），所得年终分红如数打入单位账户。这种行为孤立地看似乎符合“以个人名义将公款供其他单位使用”的情形，但由于其是单位法定代表人为了单位利益实施的职务行为，虽然违反财经管理制度，但显然不应认定为“挪用公款归个人使用”。从全面理解“挪用公款归个人使用”的整体行为的特征看立法解释与司法解释的不同表述,我们坚持认为，在理解立法解释规定的第二种情形时，仍需结合司法解释的相关规定。两者的规定实质上并非相互抵触，也不能认为立法解释放宽了将公款供其他单位使用时以“归个人使用”论的附加条件,只能说，司法解释立足于“挪用公款归个人使用”的整体行为所作的解释更具全面性和可操作性。

在理解立法解释规定的第二种情形时，还需要探讨“以个人名义”的含义问题。何谓“以个人名义”，不少理论和实践工作者从广义上作理解。如有人认为，“以个人名义”是指行为人为了个人利益，违反财经制度或内部财务制度,未经请示或滥用职权，擅自将公款借给他人。这样理解“以个人名义”，实际是综合了挪用公款行为的其他特征，虽然全面但不具有可操作性。法律解释的目的是为了便于理解法条中不明确的概念，被用来作解释的文字其本身含义应当简洁、明了，且内涵不宜太丰富，否则会造成越解释越模糊的结果。所以，根据法律解释用语的特点和要求，对“以个人名义”应该从文字本身的含义作狭义严格的理解。我们比较赞同上海市高级人民法院刑事审判庭印发的《关于挪用公款案件具体应用法律若干问题的意见》对“以个人名义”理解，认为“以个人名义”就是行为人个人擅自以债权人个人的身份或名义，将公款出借给其他单位使用。在这种情况下，作为使用单位的经办人员可以误认为该款是出借人个人的，也可以明知是公款而与挪用人共谋以“该款是个人的”为名借入并使用该款。“以个人名义”这一事实的认定，可以依据挪用人和使用单位有关人员的口供和证言，也可以依据签署了个人姓名的借款合同或股权确认书等书证。当然，具体案件的情况千差万别，如果难以査明相关书证或书证反映的情况复杂（如既有公款通过个人账户转入使用单位的书证，又有入账的公款所有单位与使用单位的借款合同），口供和证言又不明确或相互矛盾，应该如何认定“以个人名义”呢？笔者认为，应把握一个基本事实,即根据査明的证据证实使用单位到底与谁发生债权债务关系，是与决定岀借公款的个人还是与公款所有单位，如果是前者，则应认定“以个人名义”只要公款所有单位可以依据所持有的证据（如单位之间的借款合同、单位间划款的凭证等）直接向使用单位主张债权，而使用单位又没有证明借入的款项是个人私款的抗辩依据，就是“以单位名义”而非“以个人名义”。即使行为人实际上是为了谋取个人利益擅自动用公款，又假冒单位名义，甚至假冒单位授权，利用非法取得的单位公章与使用单位签订借款合同，只要在民事上不影响单位间相互拆借资金事实的认定，也只能认为是“以单位名义”。由于上述这种假冒单位名义出借公款的情况可以归入立法解释的第三种情形去研究,故狭义理解“以个人名义”，并不会放纵部分应当受刑罚处罚的挪用公款犯罪。

五、关于“个人决定以単位名义将公款供其他単位使用,谋取个人利益"的情形（情形三）

立法解释规定的“归个人使用”的第三种情形就是“个人决定以单位名义将公款供给其他单位使用，谋取个人利益”。比较第二种情形所指的“以个人名义将公款供其他单位使用”的“归个人使用”的非典型情况，第三种情形在附加了“个人决定”和“为谋取个人利益”两个条件后，认为即使“以单位名义”出借公款“供其他单位使用”，也可以视为“归个人使用”。如果说立法解释前两种情形的规定与司法解释不存在根本矛盾的话，那么，第三种情形则突破了司法解释仅将“以个人名义”出借公款的行为规定为“挪用公款归个人使用”的局限。司法解释之所以坚持“以个人名义”的前提，是考虑到挪用公款罪是自然人犯罪，没有单位犯罪的规定。实践中，单位的法定代表人或者负责人，在单位的授权范围内或者经过批准、许可，以单位的名义将公款借给其他自然人或者单位使用的,属于单位与单位、单位与个人之间的拆借资金行为，不能构成挪用公款罪。我们除了基本赞同最高人民法院及有关专家的上述意见外，还认为，单位法定代表人或者负责人对外代表单位行使民事行为的特殊法律地位，决定了他即使对内超出职权范围（如内部规定出借公款需集体讨论而擅自决定），只要是以单位名义，并且没有逃避财务监管出借如果因擅自出借公款给其他单位，也应认定为单位行为或职务行为。此外，如果单位的法定代表人或者负责人在代表单位履行公款出借的职务行为时侵吞了本应属于单位的利息或其他收益，或者收受了对方单位的好处费，可以贪污罪或受贿罪论处，如果擅自出借公款而造成巨额公款无法归还后果，致使国家利益遭受重大损失的，还可以追究滥用职权罪、玩忽职守罪或徇私舞弊造成破产亏损罪的刑事责任，并不会放纵这种利用职权,徇私谋利，或滥用职权、严重不负责任的犯罪行为。所以，我们对立法解释将“以单位名义”出借公款的行为也归入“挪用公款归个人使用”的观点并不十分赞同。当然，立法解释将“个人决定以单位名义将公款供给其他单位使用，谋取个人利益”的行为视为“归个人使用”，恐怕是基于“个人决定的假冒单位名义实施的利益归属于个人的行为应以个人犯罪论”的理论。从这个角度考察立法解释对第三种情形的规定,似乎仍有道理，但既然是为了将这种情形与“单位行为”严格区分，在理解和适用这项规定时，就应准确把握“谋取个人利益”的含义。

我们在考察个人决定的以单位名义实施的某一行为是个人行为还是单位行为时,会把落脚点放在行为实施后利益的归属问题上。如果査明最终利益归属于单位，即为单位行为;反之,则认定为个人行为。如果单位和个人同时获得利益，由于是以单位名义实施的行为,只要单位有利益，一般也以单位行为认定,然后再考虑对个人获利的事实是否需要另行定罪。所以，这里的“谋取个人利益”也应当作比较严格的界定。

首先，这种利益应该是公款出借后所获取的全部利益，即纯粹的个人利益。也就是说，除了个人利益之外，公款所有单位在公款出借后无论根据约定还是在事实上都不会也没有获得丝毫利益,甚至除了公款使用权、收益权暂时丧失外，还造成了其他经济损失。为什么需要作这样的界定呢？因为以单位名义出借公款给其他单位，外在表现和有关书证都表明是单位之间的一种借贷关系,只要根据借款合同或双方约定单位能够从借款行为中获得一些利益，应本着有利于被告人的原则首先以该事实印证行为的单位性，除非在单位尚没有获得约定的实际利益的案件中有证据证明所谓的“约定利益”是行为人虚设的，而个人利益却已经实实在在地获得。

其次，这种利益应该是具体的、直接的,而不是抽象的、间接的。1989年11月最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定〉若干问题的解答》中用过一个“为私利”的概念。从字面上分析，“为私利”有其广泛的内容和众多的表现形式，实践中很难把握和界定。为私利，可以指挪用公款后通过自己使用公款或借给他人使用而获得经济上的收益或者非物质的其他利益,也可以指仅出于亲朋关系，碍于情面而挪用并出借公款。从字面含义看，立法解释第三种情形中的“为谋取个人利益”应当排除仅出于亲朋关系,碍于情面的非具体的所谓“私利”。而且，从刑法所调整的犯罪行为看,也应将这里的“个人利益”限定在具体的直接的利益上，否则会扩大对挪用公款犯罪惩治的范围，因为绝大多数的单位间或单位与个人间的资金拆借，都伴随着相关领导或经办人系熟人或亲朋的事实，仅因借贷双方的相关人员有私交而认定“谋取个人利益”显然不妥，也难以操作和把握。至于这种个人利益是否必须是物质性利益，倒并不一定，它既包括物质利益，也可以包括某些非物质性利益，例如，通过出借公款给其他单位而谋求配偶、子女在对方单位的职务提升、待遇提高的利益等。但这种非物质性利益必须是出借公款行为所直接带来的，甚至本身就作为一种交换条件，如果没有证据证明这种非物质性利益与公款出借行为之间存在直接的因果关系，也不能轻易认定。如公款出借后不久，在对方单位工作的行为人的儿子因为表现出色被提级或受表彰,而没有其他证据证明该事实与公款出借行为之间的相关性,就不能牵强地认定为“谋取个人利益”。

此外，这种利益是否必须是案发时已经得到满足的利益呢？理解上也有不同意见。有人在解释司法解释中“为谋取个人利益”的含义时认为，为谋取个人利益,并不要求所谋取的利益一定得到满足，只要挪用人在出借公款时或出借公款后，与使用人约定或者向使用人提出相应的谋利要求即可构成。由于司法解释的“为谋取个人利益”与立法解释的“谋取个人利益”分别作为“以个人名义将公款借给其他单位使用”和“以单位名义将公款供其他单位使用”而以挪用公款归个人使用论的附加条件，且前者用“为谋取个人利益”的表述置于条款文字的前面,可理解为行为的目的，后者用“谋取个人利益”的表述置于条款文字的最后，可理解为行为的结果。所以，有人认为，司法解释中的个人利益可以是已经约定或提出后没有得到满足的，立法解释中的个人利益则必须已经得到满足。笔者不同意这种观点。虽然司法解释的“为谋取个人利益”与立法解释的“谋取个人利益”在表述目的和形式上确有不同，但从立法解释规定的第三种情形的文字所表达的解释的本意和精神分析，“谋取个人利益”仍然只是或应当是一种主观目的,而不是也不应当是一种客观结果，“谋取个人利益”的文字虽然置于条款的最后,但应当理解为“以谋取个人利益”的意思。所以，立法解释规定的第三种情形中的个人利益也应当与司法解释的个人利益一样，不要求所谋取的利益一定得到满足，只要挪用人在出借公款时或出借公款后，与使用人约定或者向使用人提出相应的谋利要求即可构成。但是，由于立法解释中的“谋取个人利益”是作为“以单位名义将公款供其他单位使用”而以挪用公款“归个人使用”论的附加条件，公款以单位名义出借的外在表现形式决定在“谋取个人利益”事实的认定上必须做到证据确实充分，或者说在没有确实证据证明出借公款行为的利益已经或必将全部归行为人个人的情况下,应首先推定是不谋取个人利益的单位间的借贷关系。