“司法实践中,对海洋生态环境保护领域民事公益诉讼案件起诉主体有着不同认识,导致公益诉讼制度效能无法得以充分发挥。因此,我建议对海洋生态环境保护领域民事公益诉讼案件起诉主体予以明确。”

海洋是国家战略资源重要基地。公正高效的海洋生态环境保护领域公益诉讼制度体系,是现代化生态环境治理体系的重要组成部分,进一步明确海洋生态环境保护民事公益诉讼案件的起诉主体,对于充分发挥公益诉讼制度、强化海洋生态环境司法保护具有重要作用。

谁是海洋公益诉讼起诉主体

《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条第二款规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。据此,对破坏海洋生态、海洋水产资源和海洋保护区的行为,有权提起公益诉讼的第一顺位是海洋环境监督管理部门。

《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。依照上述规定,如果海洋环境保护法规定的海洋环境监督管理部门未针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的行为提起民事公益诉讼,检察机关可以向海事法院提起诉讼。

司法实践中的争议

我在调研中发现,目前在司法实践中,对上述规定尚存在不同认识。

一种观点认为,民事诉讼法中确定的法律规定的机关是指行使海洋环境监督管理权的部门,即海洋环境保护法第八十九条的授权。如果有海洋环境监督管理权的部门不提起诉讼,应由检察机关提起公益诉讼。比较有代表意义的案例为最高检公布的“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动典型案例中的“浙江省舟山市人民检察院诉杨某某等人破坏海洋野生动物资源保护民事公益诉讼系列案”,舟山市检察院向海事法院提起全国首例海洋生物资源民事公益诉讼案。

另一种观点认为,海洋环境保护法第八十九条是一种特殊授权,在破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区造成国家损失时,只有海洋环境监督管理部门方能提起诉讼,其他主体概不能诉,这种观点普遍存在。按照此观点,检察机关只能在刑事案件审理过程中一并提起附带民事诉讼,而不能单独提起民事公益诉讼。

这导致检察机关无法对那些没有达到刑事立案标准的破坏公益行为进行起诉,检察公益诉讼制度效能无法得到充分发挥。因此,亟需相关部门对上述法律规定的适用问题予以明确,统一认识,指导实践,进一步完善海洋生态环境保护公益诉讼制度体系。

在2021年全国两会上,我提出《关于进一步明确海洋生态环境保护领域民事公益诉讼案件起诉主体的建议》,对破坏海洋生态、海洋资源和海洋保护区的民事公益诉讼案件,有权提起诉讼的第一顺位主体为海洋环境保护法规定的海洋环境监督管理部门,检察机关可以支持起诉;海洋环境监督管理部门未针对破坏海洋生态、海洋资源、海洋保护区的行为提起民事公益诉讼的,检察机关可以向海事法院提起诉讼。

统一认识　凝聚合力

我的建议得到全国人大监察和司法委员会、最高检等相关部门的高度重视,并得到答复。

针对检察机关能否就破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区等行为提起公益诉讼问题,全国人大监察和司法委员会建议检察机关与有关方面加强沟通联系,尽早形成一致意见并以适当形式予以明确,确保公益诉讼检察工作依法有序开展。

生态环境部表示,从管理实践的角度出发,认同我提出的建议,即行使海洋环境监督管理权的部门依据《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条第二款提起民事公益诉讼的,检察机关可以支持起诉;未依法提起民事公益诉讼的,检察机关可以向海事法院提起民事公益诉讼。

中国海警局研究认为,我提出的问题很有针对性,建议也确实可行。还特别指出,检察机关在案件审查中掌握的证据相对全面客观,且较其他行政主管部门诉讼经验丰富,诉请容易得到法院支持;对于未达到刑事立案标准的侵害行为,明确可以由检察机关提起诉讼,更利于保护海洋生态。

最高检与最高法已就我的建议进行了充分沟通协调,拟以“两高”名义就依法办理海洋自然资源与生态环境损害公益诉讼案件若干问题印发相关规定,规定对于破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区等损害国家和社会公共利益的行为,检察机关可以告知行使海洋环境监督管理权的行政主管部门提起诉讼,可以支持起诉,在上述行政部门不提起诉讼的情况下,可以依据民事诉讼法就海洋自然资源与生态环境损害赔偿向有管辖权的海事法院提起民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼。行使海洋环境监督管理权的机关违法行使职责或者不作为的,检察机关可以提出检察建议、提起行政公益诉讼。下一步,最高检将继续推进司法解释制定实施,以更好适应海洋自然资源与生态环境保护的客观需要。